EMPODERANDO LA REELECCIÓN (REELECCIÓN Y VOTO RAZONADO) ¿QUÉ HACE FALTA PARA QUE EN VERDAD RESPONDA AL OBJETIVO DE PREMIAR O CASTIGAR A LAS AUTORIDADES POR ELECCIÓN POPULAR?

Por Silvia del Carmen Martínez Méndez

Consejera electoral

* Publicado en VOCEES número 56

(PRÓXIMAMENTE SERÁ PUBLICADO POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE SEDIA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS)

¿DE DÓNDE VENIMOS?

Para entender el dilema que la reelección causa, tenemos que desentrañar el por qué llegamos a este momento y por qué se desarrolló y se aprobó una reforma que permite reelegir secuencialmente a los legisladores y a los ayuntamientos. En general se podría decir que el régimen político de Porfirio Díaz potenció la animadversión a la reelección[1]. En esa época a nivel internacional ya se concebía que el premio a los gobernantes por ejercer un buen gobierno era permitirles permanecer en el cargo por un periodo o varios más, lo cual Porfirio Díaz realizó, aunque no consecutivamente y mediante elecciones en un periodo entre 1876 y 1911.

Debido a ese monopolio dictatorial sobrevino la lucha armada convocada por Don Francisco I. Madero utilizando como estandarte el lema “Sufragio efectivo, no reelección”, convirtiendo la  reelección como la causa por la cual nuevos estratos de la sociedad no tenían acceso al poder público. El inicio de esa lucha armada permitió la salida de Porfirio Díaz y la elección de Francisco I. Madero como nuevo titular del Ejecutivo, sin embargo la revolución se prolongó y con ella continuó tal lema como bandera de un movimiento social en contra de gobiernos represivos y la reelección quedo estrechamente vinculada como un mecanismo siniestro que fomentaba el caudillismo y que generó la necesidad de una revolución[2].

Por ello la Constitución de 1917 retomó la no reelección presidencial y de los gobernadores como una premisa básica de un nuevo sistema de gobierno y para fundamentar una nueva concepción de democracia, aunque cabe decir,  permitió la reelección no consecutiva para los legisladores.  El tema volvió a generar problemas en 1927 debido a una reforma promovida por Plutarco Elías Calles al artículo 83 constitucional para que quien ya hubiera sido titular del Ejecutivo federal, pudiera volver a ser electo a ese cargo, modificación que posibilitó que Álvaro Obregón, que había sido presidente de 1920 a 1924, volviera a ocupar ese cargo.

Dicha decisión generó eventos violentos específicos en la sucesión presidencial de 1928 al morir violentamente los contendientes de Obregón y posteriormente ser victimado el mismo general Obregón ya en su condición de presidente electo el 17 de julio de 1928. Debido a dichos eventos se propuso en 1932 una iniciativa de reforma al artículo 83 Constitucional, que nació del Partido Nacional Revolucionario (PNR), y que tenía como finalidad impedir de forma definitiva la reelección presidencial, la cual se aprobó en 1933 junto a la no reelección inmediata de diputados y senadores, lo cual quedo establecido en el artículo 59 de la siguiente manera:

Artículo 59. Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. (Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 1933.) Los senadores y diputados suplentes  podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes (reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 1933).

Esta reforma subsistió por casi 81 años; dentro de esas ocho décadas se ha pasado de la potencialización de un partido hegemónico a una competitividad de partidos y a una consolidación democrática en términos de alternancia, donde el sistema federal también ha jugado un papel importante. Alonso Lujambio en este aspecto manifiesta que el sistema federal constituye un importante elemento para "aminorar el carácter mayoritario y excluyente de la democracia presidencial, ya que los partidos derrotados a nivel nacional, pueden ganar gubernaturas, diputaciones locales y municipios, con lo que reducen su resentimiento y frustración ante la derrota por la presidencia y se debilita su posible actitud antisistema ya que están gobernando en lugar de sólo oponerse [...][3].

La realidad es que en el transcurso de esas ocho décadas las tareas centrales de la política democrática de México se cumplieron: primero, la consolidación y el desarrollo nacional de los partidos políticos y, segundo, la creación de leyes e instituciones reguladoras de su competencia. Por lo cual hoy en día vivimos en un México más complejo, más diverso y más plural y con reglas electorales que se han ido especializando y que han variado por cada elección presidencial.

EL RETORNO DE LA REELECCIÓN

En un contexto diferente al que se vivió en la época revolucionaria y en los años posteriores próximos a la misma, en donde se vivía una democracia débil y el monopolio de un partido hegemónico, en 2013 se presentó una iniciativa de reforma constitucional: al artículo 59 con la cual se permitiría la reelección de diputados y senadores, al artículo 115 en la que se permitiría la reelección de ayuntamientos y al artículo 116 donde se posibilitaría la reelección de las legislaturas locales[4].

La principal justificación de dicha reforma fue que “la reelección de legisladores federales y locales, así como de los ayuntamientos, está intrínsecamente referida a que el ciudadano asuma su potestad original e indeclinable de juzgar la actuación de los que fueron electos para, en su caso, prolongar su cargo basado en su capacidad, desempeño honesto y comprometido con las grandes causas populares […]”[5].

Tal iniciativa fue aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014 quedando los artículos mencionados de la siguiente manera:

Artículo 59. Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

Como se puede observar la reelección de senadores tiene como limitante que podrán ser reelectos sólo por dos periodos, es decir, podrán durar en el encargo hasta por 12 años, y en cuanto a los diputados federales se establece que sólo podrán ser electos hasta por cuatro periodos consecutivos. En comparación con los países de América Latina, respecto a las modalidades de reelección de diputados, sólo Costa Rica no la contempla, y Bolivia, Ecuador y México son los únicos que establecen un límite a la reelección, los demás países determinan la reelección como ilimitada; respecto a los senadores, sucede lo mismo, sólo Bolivia y México establecen límites respecto a los periodos de reelección[6].

Otro requisito que estableció el legislador es que la postulación sólo podrá ser realizada por el partido político al que pertenecen o a cualquier de los partidos integrantes de la coalición por la que fue postulado, este requisito de alguna manera pudiera contradecir la esencia de la justificación de la misma reforma ya que al final no es el ciudadano quien elige, sino el partido político -como filtro previo- el que determina la posibilidad de ser reelecto y además es el partido quien tendría que observar los temas de paridad de género y de posibilitar la renovación de los cuadros políticos dentro de la vida interna del mismo partido, tal vez la pregunta sería si los partidos políticos están preparados para afrontar este nuevo reto sin menoscabar los derechos de sus militantes. 

Artículo 115. [...]

I. [...] Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

El tema de la reelección de los alcaldes es un poco más diverso en los países de América Latina, los países que coinciden con México y que permiten la reelección consecutiva sólo por un periodo son Bolivia, Brasil, Ecuador y Uruguay[7]. Además, México agrega una limitante extra: sólo pueden reelegirse aquellos ayuntamientos que duren en su cargo no más de tres años. Respecto a la unidad partidista este artículo establece que para los ayuntamientos, sólo podrán buscar la reelección por el mismo partido o por cualquiera de los partidos de la coalición que los postuló.

Artículo 116. [...]

I. [...]

II. [...] Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

La redacción del artículo 116 no cambia mucho de la redacción establecida para diputados federales, incluso con las mismas limitantes. Ahora bien, en los tres artículos aquí estudiados se establece como excepción a la unidad partidista el que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. La práctica de que los militantes cambien de partido político porque sus aspiraciones no se ven realizadas ha sido recurrente en los últimos años, por lo que las ideologías partidistas han sido relegadas a los intereses de sus integrantes; de igual forma la votación de los ciudadanos se ha relacionado más con el candidato que con la ideología del partido, por lo que el transfuguismo de los servidores públicos que pretendan ser reelectos, y su partido no parezca tener la intención de apoyarlos, es una gran posibilidad.

También es importante mencionar que existe una estipulación de vigencia, respecto a los diputados federales y senadores, aprobándola para que sea aplicable la reelección a partir de los que sean electos en el proceso electoral de 2018.

VENTAJAS DE LA REELECCIÓN

La doctrina suele justificar la conveniencia de la reelección desde varias premisas, que a continuación explico brevemente:

a) Como el voto es el mecanismo de control democrático por excelencia, este puede utilizarse como “premio y castigo”. En ese sentido, Lujambio considera que si un funcionario público quiere reelegirse, tiene que cultivar a su electorado, explicarles su conducta, presentarles argumentos, cifras y eventualmente algún beneficio material concreto[8].

b) La profesionalización de los legisladores es otra de las ventajas que se considera será un punto positivo con la reelección. Es entendible que cualquier institución vive una necesaria curva de aprendizaje, la cual es generalmente en contra de la propia ciudadanía y a veces el tiempo que los legisladores o presidentes municipales duran en su encargo apenas alcanza para salir de esa curva de aprendizaje. Investigadores como Emma R. Campos reafirman esta teoría al señalar que la experiencia acumulada en un legislador es fundamental, pero al mismo tiempo es de vital importancia la continuidad que se mantenga en ese proceso de acumulación[9]. Lo mismo sucedería en los ayuntamientos al tener una mayor capacidad de actuación y de continuidad de los proyectos.

c) La reelección permitirá crear una relación más estrecha entre los representantes y el electorado, es decir, el representante sabe que para que pueda ser reelecto al concluir su periodo debe rendir cuentas a sus representados, lo que deberá motivar a gestionar con mayor diligencia los asuntos que le interesan a los votantes. Esto se encuentra estrechamente relacionado con generar confianza en la ciudadanía.

d) Evita que los legisladores y los ayuntamientos sean apáticos. Manuel González Oropeza coincide en que la mayor parte de la doctrina sobre parlamentos concuerda en que la principal motivación  de los parlamentarios es reelegirse[10], de tal manera que vuelven más diligente su trabajo con la intención de la aceptación y apoyo de los ciudadanos.

e) La reelección es un instrumento para la activación de rendición de cuentas por parte de la ciudadanía, la cual puede volverse más crítica y vigilante de la actuación de sus gobernantes.

EL EMPODERAMIENTO DE LA REELECCIÓN

Antes de entrar al tema de cuáles son los elementos que deben existir para que el ciudadano pueda premiar o castigar a las autoridades por elección popular, desarrollaré el elemento previo para que la reelección cumpla en general con las ventajas establecidas en el apartado anterior y que es el contar con una adecuada legislación.

Todas nuestras leyes en el país están basadas en el principio de no reelección, por lo cual, no sólo es modificar la Carta Magna para otorgar la posibilidad de reelegir las legislaturas y los ayuntamientos, también es necesario diseñar todo un proceso para aplicarlo en cada una de las estructuras legislativas en las entidades federativas, las cuales -no está por demás decirlo- han seguido por años la ideología de la no reelección.

Para determinar si a nivel nacional ya contamos con una adecuada legislación, a continuación se presentan los avances legislativos que se han  desarrollado en los estados de la República. A nivel constitucional local sólo los estados de Chiapas y Nayarit no han reconocido la reelección legislativa y de ayuntamientos, las demás entidades lo han regulado de la siguiente manera:

Respecto a las legislaciones electorales de los estados, se pueden identificar las siguientes características:

Como se puede observar de manera general diecisiete legislaciones electorales prevén tanto para diputados, ya sea por el principio de mayoría relativa e incluso por el de representación proporcional, el requisito al momento del registro de especificar qué integrantes están optando por la elección consecutiva y en algunos de los casos para ayuntamientos algunas legislaciones sí solicitan se especifique qué integrantes de la fórmula están optando por la reelección.

Once legislaciones electorales todavía no contemplan el tema; la legislación en las entidades federativas es muy variada, algunas incluso llegan a ser limitativas, por ejemplo: varían los periodos consecutivos por los que pueden ser reelectos los legisladores, los estados de Hidalgo y Veracruz incluso prohíben la reelección en caso de ayuntamiento, lo que podría traer como consecuencia la inaplicabilidad de esa prohibición por ser menos garantista que la Carta Magna.

Es un hecho que esa variación no se puede concebir a la ligera, ya que hay temas que aún deben perfeccionarse y regularse en todas las entidades federativas, como lo son la figura de los independientes, la regulación de las campañas y los diputados suplentes.

En materia de independientes no todas las legislaciones contemplan la reelección de esta figura, las que lo contemplan tampoco son muy claras al determinar el procedimiento para reelegirse, por ejemplo no se determina si estarán obligados de nueva cuenta a recibir apoyos ciudadanos para registrarse o el registro se puede hacer en automático; la legislación electoral de Zacatecas explícitamente niega la posibilidad a los independientes de reelegirse. Tres legislaciones disponen que en caso de diputados independientes sólo podrán volver a contender como diputados independientes, salvo que se afilie y demuestre su militancia en un partido político antes de la mitad del periodo. Esta redacción abre la posibilidad de que puedan ser reelectos por algún partido político, si se afilian con el tiempo suficiente previo antes de la elección, lo que me parece fomenta el transfuguismo y la decadencia ideológica de los partidos políticos.

Otro tema de trascendental importancia que no se regula en todas las entidades es si deben separarse del cargo para hacer campaña, y si esos actos de campaña pueden encuadrar en un uso indebido de recursos públicos.  Tampoco se ha legislado el tema de los diputados suplentes de manera homogénea, algunas leyes determinan que los diputados suplentes sólo pueden registrarse como candidatos siempre y cuando no hayan asumido funciones, por lo que la obligatoriedad de separarse del cargo al titular para hacer campaña también afectaría las aspiraciones políticas del diputado suplente.

La única manera de empoderar la reelección antes de hablar del tema del voto razonado es una adecuada legislación, y con ello no me refiero a una sobre regulación, sino a un buen ejercicio de racionalidad de las leyes electorales que puedan hacer que la reelección cumpla con sus ventajas y no sea un factor más de desconfianza de la ciudadanía en el sistema electoral mexicano.

EL PREMIO Y EL CASTIGO (VOTO RAZONADO)

Como ya se señaló una de las principales ventajas y razones por las que se aprobó la reforma de febrero de 2014 respecto a la reelección es que ésta permite a la ciudadanía castigar o premiar a sus gobernantes mediante el voto sobre su continuidad con base en el trabajo realizado. Dicho premio o castigo obliga a que la ciudadanía efectivamente conozca el trabajo realizado por el servidor público y tenga las herramientas necesarias para pedirle cuentas;  entonces, ¿qué hace falta para que en verdad responda al objetivo de premiar o castigar a las autoridades por elección popular?

Antes de contestar la pregunta, primero se debe dividir lo que es sufragio de lo que es reelección, el sufragio efectivo significa en palabras llanas “una persona un voto”. En 1912 se estableció por primera vez en nuestro país el voto directo para diputados y senadores y con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 se estableció la elección directa para el Presidente de la República y desde entonces se le han ido adicionando características al sufragio, la de ser universal (1953), la de ser libre (1977),  la de ser secreto (1990) [11].

La reelección significa que una persona vuelve a contender en una elección y vuelve a ser electo, por lo que la decisión última de si una persona puede o no ser reelecta, es del ciudadano a través del sufragio, de tal manera que la participación ciudadana en los procesos electorales es indispensable para que los cambios políticos se desarrollen de forma legítima y que el premio o castigo en el tema de la reelección pueda ser una realidad, en otras palabras la ciudadanía debe votar.

A la participación política en las elecciones se le conoce como participación convencional y tiene la ventaja de que es  cuantificable y permite determinar el tipo de participación así como el nivel de abstencionismo de los ciudadanos. En México la participación en las elecciones no ha aumentado significativamente en los últimos años como se puede demostrar en la siguiente gráfica[12]

ELECCIÓN PRESIDENCIAL