LA RECONSTRUCCIÓN DE LAS INSTITUCIONES ELECTORALES Y LOS DILEMAS DE LA LEGISLACIÓN SECUNDARIA
23/04/2014

 LA RECONSTRUCCIÓN DE LAS INSTITUCIONES ELECTORALES Y LOS DILEMAS DE LA LEGISLACIÓN SECUNDARIA

 
LAS RELACIONES INE - INSTITUTOS ELECTORALES ESTATALES Y LA COMPLEJA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
 
 
 
INTRODUCCIÓN
 
Las elecciones en nuestro país han sido una fuente importante de conflicto”; y segundo, México proviene de una tradición histórica de ejercicio vertical del poder. El primer asunto se resolvió a lo largo del siglo XX con la centralización de la organización de elecciones, y el segundo aspecto derivó en la falta de democracia. Tal arreglo institucional tuvo vigencia en tanto la sociedad no demandó nuevas alternativas de representación y canales de comunicación con el Estado, hecho que se concretó en las últimas décadas del siglo pasado mediante el surgimiento de nuevos partidos políticos. Hubo entonces la necesidad de generar legitimidad a través de cauces institucionales para procesar  los conflictos, y de tal forma el régimen electoral se erigió como la piedra angular de las transformaciones políticas que animaron la transición a la democracia en México, concepto útil para identificar el avance hacia el reconocimiento de la pluralidad y la consolidación de equilibrios entre las fuerzas políticas.
 
El proceso que dio paso a la transición a la democracia en México supuso cambios sucesivos y recurrentes en el sistema electoral que se desarrollaron por medio de reformas. Entre 1977 y 2012, se concretaron 8 reformas constitucionales en materia política que ofrecieron un nuevo contexto y rostro de certidumbre al país. De estas, las primeras dos reformas (las de 1977 y 1986) se centraron en reconocer la pluralidad de expresiones políticas hasta entonces excluidas de la arena electoral, para dotar de legitimidad al sistema. Vino después el parteaguas de la reforma de 1990 que colocó en el primer plano de la discusión, la necesidad de estructurar instituciones profesionales especializadas y técnicas para dotar de certeza la organización y calificación de los procesos electorales. La modificación al artículo 41 de la Constitución fue el reconocimiento constitucional de estas funciones que permitió la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), concebido como “el organismo público dotado de autoridad en materia electoral, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones.” 
 
“Las reformas posteriores, de 1993, 1994, 1996 y finalmente, la reforma de 2007, constituyen una serie de pasos que paulatina y gradualmente refuerzan la consistencia de la función electoral” . En particular, la de 1994 concedió el componente “ciudadano” al IFE al suprimir el derecho a votar en el Consejo General a los representantes de los partidos políticos. Por su parte, la reforma de 1996 concretó la autonomía total de los órganos electorales, al cesar la injerencia del Secretario de Gobernación en la Presidencia del Consejo General del IFE y eliminar el voto tanto de los consejeros representantes del Poder Legislativo, reservando la capacidad de decisión en exclusiva a ocho consejeros electorales y un consejero presidente que habrían de contar con el consenso amplio de todos los partidos al ser electos por mayoría calificada de dos terceras partes de la Cámara de Diputados. Dicha reforma, también estableció en el artículo 116 constitucional, la homologación del marco normativo electoral de las entidades federativas a ciertos parámetros mínimos que concordaran con los cambios a nivel federal, es decir, se estableció la coexistencia de treinta y dos órdenes normativos con el federal, con bases comunes y determinaciones particulares.
 
La reforma electoral de 2007 previó las bases para la colaboración entre el IFE y los órganos electorales locales. Por un lado, se posibilitó la celebración de convenios para la asistencia técnica del órgano federal a los locales; por el otro, la fiscalización de los recursos públicos de los partidos políticos fue conferida a un órgano técnico del Consejo General del IFE, no limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal. Dicho órgano se estableció como el conducto para que las autoridades competentes en materia de fiscalización partidista en las entidades federativas superaran tal limitación,  al tiempo que se acentuó la colaboración en tal aspecto entre ambos niveles de autoridad. De igual forma, para la administración del tiempo del Estado destinada a los partidos políticos, se establecieron pautas que ineludiblemente sentaron la necesidad de coordinación entre la autoridad federal y locales. 
 
Por último, la reforma de 2007, dispuso que el IFE “asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales.” Esta discusión sentó los precedentes de la intención de integrar a todos los órganos electorales en un único órgano de carácter nacional. De tal forma se constituyó un sistema federal de competencias bien definidas territorial y normativamente, con áreas de confluencia común.
 
Como se observa, en México se ha construido un sistema electoral en dos dimensiones: en el ámbito federal y el local, que durante casi dos décadas han coexistido armónicamente entre sí con áreas de coordinación y colaboración comunes. La variable fundamental de cambio en este proceso, ha sido el régimen electoral, que luego de la transición democrática resolvió con nuevos paradigmas los dos problemas al principio anunciados: de la centralización de la función electoral se transitó a la desconcentración a través de la autonomía; y de la tradición de controles políticos verticales se caminó a unos más democráticos de tipo horizontal.
 
La clave en este proceso ha sido la configuración de un diseño institucional con un alto grado de complejidad técnica; dotado del cuerpo profesional necesario para garantizar la organización de procesos electorales en un clima de certidumbre y legalidad. Para que ello fuera posible tuvo que elevarse al rango constitucional el sistema electoral para garantizar su cumplimiento con un objetivo fundamental: la construcción de confianza en las elecciones.
 
En suma, la apuesta en México ha sido la construcción de un diseño electoral federalista con un alto grado de especificidad, profesionalización, autonomía y especialización normativa y técnica  que redundó en el cambio político gestado también, en buena medida, en distintos eventos que tuvieron lugar en el ámbito local como las alternancias en los gobierno o el diseño de procedimientos ideados primero en estos contextos y retomados luego en el ámbito federal. 
 
En estos momentos se discute la legislación secundaria de una nueva reforma electoral, momento oportuno para considerar, por un lado, los importantes logros conseguidos en las últimas décadas a fin de no contrariar la ruta trazada hacia la descentralización y profesionalización de la función electoral, y por el otro, señalar con especificidad los ámbitos de confluencia entre la autoridad (ahora nacional) y los órganos electorales locales en lo que se vislumbra como un nuevo diseño electoral. 
 
 
 
EL CARÁCTER MULTI COMPETENCIAL DE LA REFORMA
 
Recordemos que el proceso de reforma constitucional que culminó con el decreto publicado el 10 de febrero de este año, arrancó con iniciativas cuyo objetivo era la supresión de los órganos electorales locales del país y centralizar todas las funciones electorales en un solo órgano nacional.
 
Si bien fue posible contener esta pretensión inicialmente centralista, con la subsistencia de los órganos electorales locales y la creación de un marco constitucional de competencias flexible entre éstos y el órgano electoral nacional para la organización de las elecciones estatales, municipales y en el Distrito Federal, ahora el reto fundamental está en configurar en la ley, con toda claridad, las condiciones y requisitos para hacer funcional el nuevo modelo de distribución de funciones.
 
La tarea no es menor, pues ahora existen facultades reservadas al INE; facultades residuales a favor de los órganos electorales locales en todo aquello que no se reserve al INE; y facultades concurrentes, las cuales deberán ejercerse regularmente por los órganos electorales locales y eventualmente por el instituto nacional, conforme a las bases previstas en la Constitución y según disponga la ley.
 
Vista la complejidad del nuevo modelo competencial, considero que la reforma no implica una centralización de las funciones electorales en el INE, sino la previsión de múltiples escenarios que permitirán a las autoridades electorales locales asumir con regularidad las responsabilidades que tienen para organizar sus comicios estatales, en coordinación con el órgano nacional, y de manera excepcional, la realización por la autoridad electoral nacional de actividades propias de la función electoral local, o la delegación de las funciones asignadas al INE para los comicios locales en las autoridades electorales estatales. 
 
El éxito del nuevo modelo distributivo depende en buena medida de que la ley general que regule los procedimientos electorales defina con precisión los supuestos, sin ambigüedades, en los cuales corresponda asumir las funciones electorales al organismo nacional o a los locales.
 
Las bases establecidas en el artículo 41, Base V, Apartado C, párrafo segundo, incisos a) al c) de la Constitución, contienen un aspecto delicado de la reforma, pues permite al Consejo General del INE, en los supuestos de ley y con la aprobación de ocho votos, que éste:
 
Asuma directamente la realización de las actividades propias de la función electoral de los órganos electorales locales;
 
Delegue en los órganos locales y reasuma en cualquier momento las  atribuciones para organizar una parte de los procesos electorales locales, y
 
Ejerza una facultad de atracción para conocer cualquier asunto competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación.
 
Al respecto, considero que la nueva ley general debe orientarse de la siguiente manera:
 
 
 
PREPARACIÓN DE PROCESOS ELECTORALES LOCALES POR EL INE
 
La asunción directa por el INE de las actividades electorales locales, debe estar acotada de manera limitativa a supuestos legales que impidan materialmente a las autoridades electorales estatales la organización de las elecciones, por caso fortuito o fuerza irresistible de la naturaleza, o bien por causas de fuerza mayor acreditadas plenamente. 
 
Es decir, la decisión de asumir las funciones estatales no debe estar sujeta a la discrecionalidad de una mayoría calificada del Consejo General del INE, pues con ello se generaría incertidumbre en cada proceso electoral local, sobre a quién corresponderá organizar los comicios.
 
De seguirse un esquema de facultad potestativa sin límites, esto permitiría que todas las fases y aspectos de los procesos electorales locales puedan ser desarrolladas por el INE. Lo más riesgoso es que dicha facultad puede ser usada por razones de cálculo o interés político, o de otra índole. Por ejemplo, se puede dar el caso de que actores políticos que se consideren agraviados por alguna resolución de los órganos electorales locales, soliciten bajo argumentos subjetivos y de manera reiterada al INE su intervención a fin de que atraiga la organización de procesos electorales o etapas de éstos, es lógico pensar que esta moción pueda ser apoyada por el resto de las fuerzas políticas minoritarias, como una estrategia para llevar al ámbito federal un proceso en el que prevén tener malos resultados.
 
Por el contrario, al tratarse de una situación excepcional, la decisión debe estar plenamente justificada en la ley. En la hipótesis del caso fortuito, debe atenderse estrictamente a la existencia de hechos de la naturaleza que por su magnitud o grado de destrucción hagan imposible que la autoridad local se haga cargo de la organización de los comicios en tiempo y forma; por ejemplo, terremotos, inundaciones, huracanes, etc. De igual modo, en las causas de fuerza mayor estrían comprendidas situaciones provocadas por el ser humano, que hagan materialmente imposible o dificulten sobremanera la buena organización del proceso electoral, como podrían ser epidemias o pandemias, condiciones de alta inseguridad, violencia generalizada, desaparición de poderes, o la suspensión de garantías conforme al artículo 29 constitucional.
 
En estos casos, la ley debe reducir al máximo el grado de discrecionalidad y en el extremo evitar la arbitrariedad.
 
 
 
DELEGACIÓN Y REASUNCIÓN POR EL INE DE FUNCIONES ELECTORALES LOCALES
 
Por lo que hace a la posibilidad de que el INE delegue en los órganos locales y reasuma en cualquier momento las atribuciones que prevé el artículo 41, base V, apartado B, inciso a),  para organizar una parte de los procesos electorales locales, pienso que la lógica de la ley debe ser diferente, pues se trata de facultades concurrentes en materias específicas que recaen en principio en el órgano nacional, pero pueden ser desarrolladas por los organismos electorales locales, a decisión del primero. Recordemos que el principio que regula el ejercicio de las facultades concurrentes se concreta en que “una facultad que corresponde a los poderes centrales puede ser ejercida válidamente por los poderes de los estados, mientras aquellos no la ejerzan.” 
 
De tal suerte, estas funciones ahora son propias del órgano nacional, sin perjuicio de que se deleguen en las autoridades administrativas locales de manera temporal o indefinida.
 
No obstante, el artículo OCTAVO transitorio del decreto de reforma constitucional establece lo contrario: es decir, integrado el INE y a partir de que entren en vigor las leyes generales, entre ellas la ley para la organización de los procesos electorales, las funciones correspondientes a capacitación electoral, ubicación de las casillas y designación de funcionarios de mesas directivas, en los procesos electorales locales, se entenderán delegadas a los organismos públicos locales, sin perjuicio de que el INE reasuma dichas funciones, por mayoría de votos del Consejo General. Es decir, tres funciones que originariamente están asignadas al INE, de manera inicial y automática se delegan a los órganos electorales locales.
 
¿Cuál es la racionalidad de estas reglas?, ¿qué se pretende al otorgarle (de manera exclusiva) estas atribuciones al INE, para luego delegarlas y plantear la posibilidad de reasumirlas?, ¿no es acaso una norma redundante que en última instancia resta certeza a los procesos electorales?
 
Es claro que la intención de este transitorio es que las autoridades locales sigan ejerciendo sus atribuciones para organizar las elecciones estatales, ante el inicio de vigencia de la reforma constitucional, y que en su caso, el INE, acuerde gradualmente, asumir tales funciones, con lo cual evita que asuma por completo la carga operativa que ello implica.
 
Por ello propongo que la ley establezca que, por regla general, las funciones a que se refiere el artículo 41, base V, apartado B, inciso a) de la Constitución se entenderán delegadas a los órganos públicos electorales locales al inicio de sus respectivos procesos comiciales, sin perjuicio de que el INE pueda reasumirlas en cualquier momento, tomando las providencias que sean necesarias para dar certeza y definitividad a las etapas del proceso. Con ello se obtendría un beneficio doble: 1) que el INE no sobrecargara sus trabajos con actividades propias de los comicios locales, y 2) que las autoridades administrativas electorales locales asuman la operatividad de estos aspectos, aprovechando la experiencia acumulada.
 
 
 
FACULTAD DE ATRACCIÓN DE ASUNTOS LOCALES POR EL INE
 
Con respecto a la facultad de atracción recién asignada al INE, es muy importante que en la ley que reglamente los procedimientos electorales se delimiten los alcances de este nuevo poder, con el fin de que no se convierta en una facultad discrecional, sin diques, o que pueda responder a intereses ajenos al espíritu de la norma constitucional.
 
Recordemos que la facultad de atracción es un mecanismo de asignación de competencia por el cual la Constitución o la ley facultan a una autoridad administrativa o jurisdiccional de orden federal o nacional para resolver un caso concreto que en principio corresponde a una autoridad regional o estatal, por su importancia para el país.
 
Sin embargo, para algunos constitucionalistas mexicanos como Elisur Arteaga, la facultad de atracción es una institución que ha desvirtuado el sistema federal y el sistema de distribución de competencias, con base en lo que se llama el federalismo de cooperación y de auxilio. 
 
Generalmente, la facultad de atracción es una potestad que se ejerce bajo parámetros precisos, ordenados por la ley, los reglamentos o la jurisprudencia.
 
Por ejemplo, la potestad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación fijada en su propia Jurisprudencia,  para conocer de juicios de amparo directos y en revisión, que por su interés y trascendencia así lo ameriten, se sujeta a que a juicio de la Corte, la naturaleza intrínseca del caso permita que éste revista un interés superlativo reflejado en la posible afectación o alteración de valores sociales, políticos o, en general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado mexicano relacionados con la administración o impartición de justicia; y que el caso revista un carácter trascendente reflejado en lo excepcional o novedoso que entrañaría la fijación de un criterio jurídico trascendente para casos futuros o la complejidad sistémica de los mismos, también a juicio de la propia Corte.
 
En esta lógica, estimo que la facultad de atracción conferida al INE para conocer cualquier asunto competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación, debe reglamentarse en la ley. Las directrices de la ley pienso que deberían seguirse son las siguientes:
 
Para los efectos del ejercicio de la facultad de atracción del INE se entenderá por asunto cualquier expediente que se encuentre en trámite o sustanciación en los órganos electorales locales, antes del cierre de instrucción, en un procedimiento administrativo de carácter contencioso electoral o sancionador electoral.
La facultad de atracción será sobre asuntos concretos, por lo que no se podrán atraer asuntos en bloque, aun cuando guarden identidad o analogía. 
 
Tampoco podrán ser objeto de atracción asuntos de los que conozca el INE por virtud de la celebración de convenios con las autoridades administrativas electorales locales para la organización de procesos electorales locales, o cuando deriven de funciones electorales sobre las que el órgano nacional pueda delegar o reasumir funciones a los órganos locales.
 
Exclusivamente el Consejo General del INE podrá ejercer la facultad de atracción de asuntos, por el voto de las dos terceras partes de sus integrantes.
 
Se entiende que un asunto reviste trascendencia, cuando a juicio del Consejo General del INE, por sus características intrínsecas, entrañe la posible afectación o alteración grave de los valores democráticos, de los principios rectores de la función electoral y con ello se ponga en riesgo la culminación en tiempo y forma de cualquiera de las etapas del proceso electoral.
 
Se podrá atraer un asunto para fijar un criterio de interpretación cuando no exista tesis o jurisprudencia en materia electoral sobre un tema en particular, por lo excepcional o novedoso del criterio para casos futuros, o por la complejidad de los asuntos a resolver, siempre y cuando el asunto revista trascendencia.
 
De este modo, el ejercicio de la facultad de atracción estaría acotado a supuestos normativos que eviten la discrecionalidad o que se concentre en actos aislados que no valdría la pena atraer, al no ser motivo de la resolución de un expediente.
 
 
 
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS CONCURRENTES INE-ÓRGANOS LOCALES, RESERVADAS AL INE Y RESIDUALES DE  LAS AUTORIDADES ESTATALES ELECTORALES
 
La reforma al artículo 41 Constitucional contiene un nuevo régimen de distribución de competencias ente el órgano electoral nacional y los estatales, que contiene ambigüedades y duplicidades en atribuciones trascendentes para el desarrollo de los procesos electorales locales y federales.
 
En los apartados B inciso a) y apartado C de la Base V del Artículo 41, la Constitución otorga atribuciones diferenciadas al INE y a los institutos electorales locales en materia de impresión de documentos electorales, producción de materiales electorales, resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión, observación electoral y conteos rápidos. Con ello se establecen bases de coordinación concurrente ente los órganos electorales locales y el INE, más no de subordinación de los primeros al segundo. La Constitución prevé que el INE establecerá las reglas, lineamientos, criterios y formatos en estas materias, en tanto que a los órganos electorales locales simplemente se les otorga la facultad para ejercer las funciones en dichos rubros. Esta ambigüedad demanda que la Ley general que regule los procedimientos electorales incorpore normas que establezcan con precisión la tarea que le corresponde a cada órgano en estas materias.
 
La discusión del contenido de las leyes secundarias, abre la oportunidad para que el legislador depure las inconsistencias y ambigüedades que, al menos en materia de distribución de competencias para organizar los comicios, dejó el texto constitucional reformado. 
 
Por ejemplo, resulta difícil imaginar que el INE sea la autoridad que se encargue de autorizar el diseño y la impresión de cada uno de los modelos de boletas electorales para cada elección local y municipal. Esta función la han realizado sin ningún problema los órganos electorales locales. En este sentido, proponemos que la norma secundaria otorgue a la instancia nacional sólo la atribución para definir los aspectos técnicos más generales que deberán contener los documentos electorales, pero que su diseño, impresión y autorización sean por regla general responsabilidades de las autoridades electorales locales.
 
De la misma forma, parece un despropósito pensar que el INE deberá autorizar y supervisar la producción de todos los materiales electorales del país. No hay razón práctica que justifique que la Ley general otorgue esta atribución a la autoridad nacional, a menos que se pretenda utilizar un mismo tipo de material en todas las elecciones. Por lo cual, proponemos que en la regulación que se emita, la producción del material electoral quede por completo en el ámbito de competencia de las autoridades locales, correspondiendo al INE exclusivamente acordar las características y criterios técnicos generales para producir dichos materiales.
En el mismo tenor, en materia de resultados electorales preliminares, encuestas o sondeos de opinión, observación electoral y conteos rápidos, estimo que la ley secundaria debe precisar qué aspectos quedan en la esfera de las autoridades locales. Es necesario también que se permita que las autoridades locales implementen otras modalidades que de manera innovadora han desarrollado en los procesos electorales recientes, verbi gracia, los llamados conteos dinámicos que implementa el Instituto Electoral del Distrito Federal, capaz de presentar resultados electorales extraoficiales, pero con un margen de error cercano a cero, la misma noche de la jornada electoral. Sobre el particular, la Ley reglamentaria de esta reforma no debe ser limitativa a estas modalidades, sino dejar abierta la puerta para que las autoridades administrativas electorales locales sigan aportando propuestas de vanguardia a fin de que la materia electoral continúe su evolución.
 
Concentrar las funciones enunciadas de manera absoluta en el INE no se justifica cuando en la generalidad de casos, desde hace más de quince años, los órganos electorales estatales han organizado los comicios locales de manera exitosa, eficiente, con un alto grado de eficacia y sobre todo sin conflictos postelectorales que pongan en riesgo la estabilidad social y política.
Considero viable que la nueva ley disponga que para los comicios locales las funciones de capacitación electoral, ubicación de casillas y designación de funcionarios de mesas directivas, por regla general, las sigan realizando los órganos electorales locales, y que el INE únicamente las pueda asumir en casos y circunstancias excepcionales, como ya se señaló.
 
En el mismo tenor, el sistema de distribución de funciones previsto en los numerales 10 y 11 del apartado C, de la Base V, del artículo 41 Constitucional, donde a los órganos locales corresponde ejercer las funciones no reservadas al INE y las que disponga la ley, es de un alcance muy amplio, que requiere de puntualidad en la norma secundaria.
 
El problema que representan estas reglas es que crean un principio de facultades residuales a cargo de los organismos locales que engloban todas aquellas no reservadas al INE, sin que el artículo 41 constitucional precise cuáles son las reservadas al órgano nacional, por lo que la ley tendrá que señalar expresamente estas facultades. En esta lógica las facultades reservadas al INE, por su naturaleza, no serían delegables a los organismos electorales estatales; por ejemplo, el padrón y la lista nominal de electores, la división del país en secciones electorales o las inherentes a la organización de las elecciones federales, pero no hay claridad en la Constitución al respecto y es un aspecto a desarrollar en la ley. Asimismo, quedarían excluidas de estas facultades residuales aquellas que sí son objeto de delegación y asunción por el órgano nacional, como la fiscalización de los recursos de los partidos políticos.
 
Otro rasero ambiguo de la reforma es la autonomía de los órganos locales, pues el inciso c) de la fracción IV del artículo 116 reformado, dispone que las autoridades electorales gozarán de autonomía en su funcionamiento; sin embargo, la propia Constitución en el artículo 41 abre la puerta para que la legislación secundaria establezca relaciones que si no son de coordinación pudieran vulnerar dicha autonomía cuando la propia constitución le da al INE la posibilidad de asumir funciones conferidas a la autoridad electoral local, por decisión de su Consejo General.
 
 
 
RÉGIMEN LABORAL Y SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL
 
En materia de Servicio Profesional Electoral Nacional, el apartado D de la Base V del artículo 41 constitucional genera incertidumbre para el personal de los órganos electorales locales, pues no arroja criterios claros sobre la integración y el funcionamiento de dicho sistema, ni el procedimiento para que esto sea posible.
 
Los puntos mencionados en la norma fundamental se limitan a la selección, ingreso, capacitación, profesionalización, promoción, evaluación, rotación, permanencia y disciplina, de los servidores públicos de los órganos ejecutivos y técnicos del INE y de los organismos públicos locales de las entidades federativas en materia electoral, así como la atribución del primero para regular la organización y funcionamiento de este Servicio.
 
Más allá de las dudas que plantea una regulación tan amplia, en nuestra visión de que la reforma dota de un nuevo sistema de distribución de funciones electorales, en el cual las autoridades nacional y estatales en materia electoral deben coordinarse y cooperar para cumplir sus responsabilidades, entiendo que la Constitución configuró un sistema civil de carrera electoral nacional con miras a estandarizar las normas y procedimientos que lo regirán, dadas por el INE. La configuración legal del nuevo servicio electoral requiere dar solidez a los sistemas de carrera que ya existen en las entidades federativas y crearlos en los organismos que aún no los han implementado. No se puede entender de otra manera, pues debe corresponder a los órganos electorales locales, para el ingreso y la profesionalización de su propio personal, la puesta en práctica de la regulación que corresponde definir al INE. 
 
Sobre la posibilidad de que todos los trabajadores electorales se incorporen al nuevo servicio de carrera electoral, no debe darse una lectura gramatical a este precepto. Recordemos que los servicios de carrera electoral se integran por la minoría de la planta laboral del Instituto Federal Electoral actual y de los órganos locales que cuentan con dicho sistema. 
 
Nuestra propuesta es que la ley fije claramente que será decisión de los órganos electorales estatales incorporar al mayor número posible de sus trabajadores al Servicio Profesional Electoral Nacional, así como implementar los procedimientos a que se refiere el artículo 41, fracción V, apartado D de la Constitución, con base en las normas que emita el INE. Esto supone que los trabajadores de los órganos locales no perderán su relación laboral y administrativa, sino que en la medida posible se incorporarán al nuevo servicio civil de carrera.
 
En materia de resolución de controversias laborales, el artículo 99 Constitucional, incluye una reforma a la fracción VII, para darle competencia al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para resolver “Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus servidores”. Consideramos que esta regla solamente será aplicable a los trabajadores del INE, no así a los servidores públicos de los órganos electorales locales que formen parte del nuevo servicio profesional electoral, pues partimos del entendido de que seguirán adscritos al ámbito local.
Por lo anterior, consideramos necesario que la Ley secundaria desarrolle a detalle los elementos con los que se integrará el Servicio Profesional Electoral Nacional, por lo que deberá perfilar los elementos esenciales en materia de régimen laboral, mecanismos de ingreso, requisitos de permanencia, movilidad, ascenso, estímulos, formación, capacitación, instrumentación en su caso, del régimen de escalafón, régimen disciplinario, entre otros. 
 
Pero aún más importante, es necesario que la ley reglamentaria de la reforma defina como obligación de los gobiernos de las entidades federativas (a través de sus poderes legislativo y ejecutivo según competa), destinar recursos presupuestales que permitan contar con una estructura de servicio profesional electoral de carácter permanente y con presencia en cada uno de los distritos electorales. Asimismo, se dote a los institutos electorales locales de los instrumentos presupuestales y normativos que le permitan homogenizar el régimen de prestaciones laborales, a fin de igualar las remuneraciones, los estímulos y demás prestaciones, bajo el principio de que a trabajo igual, salario igual.
 
Otro aspecto ambiguo para el personal de los órganos electorales locales es el concerniente a la expedición de los lineamientos para garantizar la incorporación de todos los servidores públicos del  Instituto Federal Electoral y de los organismos locales en materia electoral, al Servicio Profesional Electoral Nacional (Sexto Transitorio), pues si bien la Constitución otorga esta facultad al INE, omite fijar un plazo preciso para su emisión, recordemos que en el régimen transitorio sólo se apunta que ello se hará ”Una vez integrado y a partir de que entren en vigor las normas previstas en el transitorio Segundo”. 
 
Teniendo en cuenta lo anterior, es conveniente que las normas transitorias de la Ley general que regule los procedimientos electorales determine un plazo no mayor a 60 días posteriores a su entrada en vigor para que el Consejo General del INE emita dichos lineamientos y que en ellos se prevean sin ambigüedades los alcances de la expresión “incorporación”, así como las etapas, los procedimientos y los plazos de la integración del Servicio Profesional Electoral Nacional.
 
 
 
RÉGIMEN DE PARTIDOS POLÍTICOS
 
Respecto a los partidos políticos locales, pongo de relieve que su régimen constitucional en el artículo 116, fracción IV, inciso e)  no fue modificado, y que en el artículo 41 reformado no se dispuso aluna norma que los rija en particular. A pesar de esto, el artículo transitorio SEGUNDO del decreto de reforma ordena expedir la ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales, con reglas mínimas para prever los plazos y requisitos para su registro legal y su intervención en los procesos electorales federales y locales, entre otros aspectos.
 
Estimo que al tratarse de una ley general su misión es fijar criterios estandarizados, que en esta materia corresponderá aterrizar con los matices propios de cada entidad federativa a los congresos locales y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, pues si bien se dotó al Congreso de la Unión para expedir las leyes generales en materia de partidos políticos, fue para que distribuyan competencias entre la federación y las entidades federativas, no para suprimir las facultades del orden local.
 
 
 
RADIO Y TELEVISIÓN
 
Las normas secundarias deberán prever la manera en que el INE deba hacer la distribución de tiempos de radio y televisión con criterios claros, sobre todo para el caso de espacio en radio y televisión con cobertura nacional, a fin de que la distribución sea equitativa para los órganos electorales locales. Asimismo es indispensable fijar criterios de preferencia y orden de prelación en los que se privilegie otorgar tiempos a las autoridades locales que se encuentren en proceso electoral e incluso para la difusión de elecciones extraordinarias ordenadas por autoridades judiciales.
 
Con relación a la disposición del segundo párrafo del apartado B de la Base III del artículo 41 Constitucional, es importante que la legislación secundaria establezca con claridad los supuestos y circunstancias en que las autoridades locales podrán solicitar al INE una mayor asignación de tiempos de radio y televisión.
 
 
 
REMOCIÓN DE CONSEJEROS ELECTORALES LOCALES
 
La ley secundaria deberá establecer los supuestos de las causas graves y procedimiento de remoción de los integrantes del órgano superior de dirección de los organismos públicos locales. Asimismo, deberá ser precisa en establecer si estas causas le serán sólo aplicables a los consejeros electorales o si también podrán aplicarse al Secretario Ejecutivo u otros funcionarios.
 
 
 
NULIDADES
 
Finalmente, respecto al sistema de nulidades descrito en la Base VI del artículo 41, se deben regular las nulidades en las elecciones del ámbito local, municipal y delegacional o la mención clara de que esta materia queda reservada para lo que dispongan las leyes locales.
 
 
 
CIERRE
 
Los retos que plantea la construcción del nuevo andamiaje legal derivado de la reforma política no son menores, ameritan ponderar cuidadosamente los equilibrios y controles democráticos propios de las autoridades electorales que costó más de 20 años construir, con el fin de que las nuevas leyes no solamente los respeten, sino que los fortalezcan y en un nuevo marco de división de tareas logren el fin primordial del sistema electoral: garantizar la transmisión del poder con credibilidad y paz social.
 
 
 
 
 
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DIANA TALAVERA FLORES
 
Cuenta con estudios profesionales en la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México, donde obtuvo la Licenciatura en Economía; cursó también la Maestría en Economía, con especialización en Política Económica y es candidata a maestra por la UNAM. Asimismo, cuenta con título de postgrado en la Especialidad en Cultura de la Legalidad, obtenido en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
 
Desde el 2013 es consejera presidenta del Instituto Electoral del Distrito Federal.
 
 
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Artículo publicado en el núm. 49 de la Revista VOCEES.

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